Geschichte des europäischen Abwasserschutzrechts

von Dr. Thomas Schulte, Rechtsanwalt in Berlin -

Im Rahmen einer Seminarreihe befassen sich technische Experten und Juristen mit Fragen rund um das Umweltrecht und speziell den Gewässerschutz.

Bisherige Themen waren u.a.:

I. Europäischer Gewässerschutz -rechtlich und technische Fragen von Florian Fritsch
II. Produktion von Mikroalgen unter Nutzung von Kraftwerkrauchgasen zur CO2-Einbindung von Florian Fritsch
III. Abwasser geschichtliche Aspekte von Florian Fritsch
IV. Das System der öffentlichen Abwasserbeseitigung innovative Konzepte zur Flussreinigung am Beispiel des Dümmers von Florian Fritsch
V. Landwirtschaftliche Düngerpraxis und Abwasserreinigung ein Widerspruch in sich von Florian Fritsch
VI. Die Richtlinie der EU Abwasserreinigung Stand 2013 von Dr. Thomas Schulte
VII. Die Nachteile des Abwasserreinigungssystems am Beispiel der Algenbelastung des Dümmers von Florian Fritsch
VIII. Das geltende deutsche Abwasserbeseitigungsrecht 2012 von Dr. Thomas Schulte
IX. Die Besonderheiten des deutschen Abwasserbeseitigungsrechts von Florian Fritsch und Dr. Thomas Schulte
X. Kommualabwasserrichtlinie und der Vergleich mit den bestehenden nationalen Anforderungen von Florian Fritsch und Dr. Thomas Schulte

Die Kommunalabwasserrichtlinie

Am 10.01.2013 erläuterte Dr. Thomas Schulte die Geschichte des Rechts wie folgt: Vor Erlass der Kommunalabwasserrichtlinie im Jahre 1991 hatte die EG bereits seit 1973 eine Vielzahl direkt dem Gewässerschutz dienender Richtlinien verabschiedet.

Die Ableitung und Reinigung kommunaler Abwässer war jedoch bis zu diesem Zeitpunkt europaweit nicht geregelt. Dieser Umstand, die wirtschaftlichen und geographischen Ungleichheiten innerhalb der EG und die unterschiedlichen Auffassungen über die Stellung des Umweltschutzes bewirkten, dass die kommunale Abwasserbeseitigungs-Infrastruktur höchst unterschiedlich entwickelt war.

Deutschland als Vorreiter in Gewässerschutz

So wurden in der Bundesrepublik bereits Mitte der achtziger Jahre die Vor- und Nachteile einer flächendeckenden Einführung der weitergehend den zu diesem Zeitpunkt erreichten Standard der mechanisch-biologischen Reinigung der kommunalen Abwässer konnte der weitere Nährstoffeintrag in die Binnengewässer und in Nord- und Ostsee nicht verhindert werden. Aus diesem Grund waren vielfach die schädlichen Einflüsse der Überdüngung bemerkbar, die die Gewässerqualität beeinträchtigten.

In der Entschließung des europäischen Rates über den Schutz der Nordsee und anderer Gewässer vom 28. Juni 1988 (88/C 209/02) griff die EG die aktuellen Entwicklungen auf. Der Rat nahm hier mit Besorgnis das starke Algenwachstum im Mai und Juni 1988 in Nord- und Ostsee und das ausgedehnte Robbensterben zur Kenntnis. Er wies in diesem Zusammenhang auf die starken Nährstoffeinträge in die Gewässer hin und forderte deshalb die Kommission auf, Vorschläge für Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene zur Reinigung von kommunalem Abwasser zu unterbreiten. Hierbei sollten die Ergebnisse des Ministerseminars, das am 27. und 28. Juni 1988 in Frankfurt veranstaltet worden war", Berücksichtigung finden.

Die deutsche Position war im Jahre 1988 zumindest auf Seiten des Bundes auf eine merkliche Verstärkung der Reinigungsanstrengungen (Einführung der dritten Reinigungsstufe in den kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen) ausgerichtet. Die Bundesregierung strebte auf europäischer Ebene mindestens den Standard der mechanisch-biologischen Reinigung, wenn möglich den einer weitergehenden Reinigung der kommunalen Abwässer an.

Auf europäischer Ebene übermittelte nach einjähriger Vorarbeit die Kommission, die gemäß Art. 130s EWGV das alleinige Initiativrecht für den Erlass von Richtlinien hatte, dem Rat am 09. November 1989 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Behandlung kommunaler Abwässer.
Der Richtlinienvorschlag enthielt Mindestanforderungen für die Behandlung kommunaler Abwässer (Art. 4 bis 6) und die Beseitigung von Klärschlamm (Art. 13). Zur Festlegung der Mindestanforderungen sollten die Vorflut er in Abhängigkeit von ihrer Selbstreinigungskraft in drei Kategorien eingeteilt werden. Die mechanisch-biologische Reinigung sollte zum Mindeststandard erhoben werden (Art. 4) und in "empfindlichen Gebieten" sollte eine weitergehende Abwasserbehandlung notwendig sein (Art. 5). In "weniger empfindlichen Gebieten" sollte die mechanische Grundreinigung genügen (Art. 6). Daneben sollten die Ableitung von Industrieabwässern in kommunale Abwasserbeseitigungsanlagen kontrolliert (Art. 10), die Abgabe von Klärschlamm überwacht und die Verbringung von Klärschlamm in das Meer eingestellt werden (Art. 13).

Innerhalb der Kommission, die sich organisatorisch in 23 Generaldirektionen auf teilt, war die Direktion XI "Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz" zuständig." Hier wurde der Vorschlag erarbeitet und im Abstimmungsverfahren begleitet. Aufgrund der knappen Personalsituation ist diese Arbeit im Wesentlichen innerhalb eines Zweijahreszeitraums durch einen Mitarbeiter der Generaldirektion XI ausgeführt worden.

Der Rat übermittelte den Richtlinienvorschlag gemäß Art. 130s EWGV dem Europäischen Parlament sowie dem Wirtschafts- und Sozialausschuss mit der Bitte um Stellungnahme.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss gab am 25. April 1990 seine Stellungnahme ab", in der er die Initiative begrüßte, aber zu bedenken gab, dass eine Dreiteilung der Gewässer in "empfindliche, normale und weniger empfindliche" auf die Dauer dazu führen könne, dass in Küstengewässern auf die biologische Klärung verzichtet werden würde. Vielmehr sei es sinnvoll, durch finanzielle Unterstützung und Streckung der Fristen einen einheitlichen Stand zu erreichen. Entsprechend diesem Konzept regte der Wirtschafts- und Sozialausschuss daneben an, zuerst große Kommunen zu erfassen, zu versuchen, die Abwassermenge zu verringern und ökonomische Instrumente zur Abwasserbeseitigung einzuführen.

Das Europäische Parlament billigte in seiner Stellungnahme vom 13. September 1990 den Richtlinienvorschlag ebenfalls und schlug Fünfundfünfzig Änderungen vor. Die Änderungen betrafen im Wesentlichen die Straffung der Fristen und die Erhöhung der Anforderungen. Die Entfernung von Stickstoff und Phosphor sollte in "empfindlichen Gebieten" erfolgen, für die Einstufung eines Gebietes als "weniger empfindlich" sollten höhere Anforderungen aufgestellt werden. Die ausschließlich mechanische Reinigung sollte zeitlich befristet werden. Daneben sollten industrielle Direkteinleitungen nur noch dann erlaubt werden, wenn das Abwasser dem kommunalen Abwasser vergleichbar wäre. Durch die Änderungen wurden die Anforderungen des Richtlinienvorschlages erheblich verschärft.

Die Vorschläge des Europäischen Parlaments wurden von der Kommission nur in einigen Teilbereichen akzeptiert; demzufolge legte sie dem Rat am 25. Oktober 1990 einen geänderten Vorschlag gemäß Art. 149 Abs. 3 EWGV vor.

In der Zwischenzeit wurde der Kommissionsvorschlag innerhalb des Rates kontrovers diskutiert. Soweit bekannt ist, stieß der Richtlinienvorschlag nicht nur auf allgemeine Vorbehalte politischer und finanzieller Art, sondern es wurden auch einzelne Bestimmungen aus technischen Gründen kritisiert. Hierbei ergab sich ein deutliches Nord-Süd-Gefälle. Während z.B. von den Vertretern der Niederlande und Dänemarks für strengere Vorschriften plädiert wurde, argumentierten andere Staaten in die gegenteilige Richtung. Besonders die Unterteilung in drei Anforderungsniveaus innerhalb Europas für die Reinigung der kommunalen Abwässer, die die bestehenden Unterschiede im Bereich der Abwasserbeseitigungs-Infrastruktur sogar noch festschrieben, wurde als umweltpolitisch nicht nachvollziehbar kritisiert. Die Frage der ausschließlich mechanischen Reinigung in sogenannten "weniger empfindlichen Gebieten" blieb bis zum Schluss streitig und wurde, um die Richtlinie nicht insgesamt zu gefährden, als Kompromiss in Art. 6 der Richtlinie aufgenommen.

Die Vertreter der Bundesrepublik erreichten, dass die Anforderungen an die direkte Einleitung von industriellem Abwasser in die Vorfluter in Art. 13 i.V.m. Anhang III branchenbezogen formuliert wurden." Damit konnte eine alte Forderung der deutschen Wasserwirtschaft" erstmals in einer EG-Richtlinie verankert werden.

Außerdem konnten Dänemark und Deutschland durchsetzen, dass auch die Einzugsgebiete "empfindlicher Gewässer" bei der Festlegung der weitergehenden Reinigung berücksichtigt wurden (vgl. Art. 5 Abs. 5). Die Klarstellung, dass in "empfindlichen Gebieten" sowohl Stickstoff als auch Phosphor entfernt werden müssen, wurde von den Vertretern Deutschlands und der Niederlande angestrebt (Klarstellung von Anhang I Tabelle 1 Satz 1).

Dieses Ansinnen war jedoch nicht mehrheitsfähig.

Parallel wurde der Kommissionsvorschlag in der Bundesrepublik diskutiert. Der Bundesrat nahm am 16. Februar 1990 zu dem Kommissionsvorschlag Stellung und verlangte, da der "Vorschlag noch in mehrfacher Hinsicht unausgereift ist und deshalb einer gründlichen Überarbeitung bedarf", Änderungen, vor allem in der Frage der Differenzierung zwischen verschiedenen Gebieten und den damit verbundenen unterschiedlichen Reinigungsanforderungen. Darüber hinaus erbat sich der Bundesrat von der Bundesregierung eine erneute Möglichkeit zur Stellungnahme vor einer endgültigen Zustimmung zu dem Richtlinienvorschlag. Zu einer erneuten Stellungnahme kam es aber nicht.

Auf der Ebene der EG liefen die Abstimmungen bis zur Sitzung des Rates "Umwelt", die am 18. März 1991 stattfand, weiter. Während dieser Tagung konnte dann endgültig Einigkeit über den Richtlinientext erreicht werden.

Wegen der schwierigen Mehrheitsfindung enthält die Endfassung der Kommunal-Abwasserrichtlinie viele Alternativklauseln, offene Formulierungen und Kompromisse, die die Handhabung der Richtlinie erschweren. Die Richtlinie, die dann auf der Ratstagung vom 18. März 1991 endgültig verabschiedet worden war, wurde am 30. Mai 1991 im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht.

V.i.S.d.P.:

Dr. Thomas Schulte
Rechtsanwalt
Die Kanzlei ist seit 1995 schwerpunktmäßig auf dem Gebiet des Kapitalanlagen- und Bankenrechts sowie auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes tätig und vertritt bundesweit die Interessen einzelner Anleger. Die Kanzlei verfügt über zwei Büros in Berlin und eine Zweigstelle in München, außerhalb Berlin und München übernehmen wir selbstverständlich auch Mandate und stehen mit Rat und Tat zur Seite. Ergänzende Absenderangaben mit allen Kanzleistandorten finden Sie im Impressum auf unserer Internetseite www.dr-schulte.de
Dr. Schulte und Partner Rechtsanwälte
Dr. Thomas Schulte
Friedrichstrasse 133
10117 Berlin
dr.schulte@dr-schulte.de
00493071520674
http://www.dr-schulte.de

von Dr. Thomas Schulte, Rechtsanwalt in Berlin -

Im Rahmen einer Seminarreihe befassen sich technische Experten und Juristen mit Fragen rund um das Umweltrecht und speziell den Gewässerschutz.

Bisherige Themen waren u.a.:

I. Europäischer Gewässerschutz -rechtlich und technische Fragen von Florian Fritsch
II. Produktion von Mikroalgen unter Nutzung von Kraftwerkrauchgasen zur CO2-Einbindung von Florian Fritsch
III. Abwasser geschichtliche Aspekte von Florian Fritsch
IV. Das System der öffentlichen Abwasserbeseitigung innovative Konzepte zur Flussreinigung am Beispiel des Dümmers von Florian Fritsch
V. Landwirtschaftliche Düngerpraxis und Abwasserreinigung ein Widerspruch in sich von Florian Fritsch
VI. Die Richtlinie der EU Abwasserreinigung Stand 2013 von Dr. Thomas Schulte
VII. Die Nachteile des Abwasserreinigungssystems am Beispiel der Algenbelastung des Dümmers von Florian Fritsch
VIII. Das geltende deutsche Abwasserbeseitigungsrecht 2012 von Dr. Thomas Schulte
IX. Die Besonderheiten des deutschen Abwasserbeseitigungsrechts von Florian Fritsch und Dr. Thomas Schulte
X. Kommualabwasserrichtlinie und der Vergleich mit den bestehenden nationalen Anforderungen von Florian Fritsch und Dr. Thomas Schulte

Die Kommunalabwasserrichtlinie

Am 10.01.2013 erläuterte Dr. Thomas Schulte die Geschichte des Rechts wie folgt: Vor Erlass der Kommunalabwasserrichtlinie im Jahre 1991 hatte die EG bereits seit 1973 eine Vielzahl direkt dem Gewässerschutz dienender Richtlinien verabschiedet.

Die Ableitung und Reinigung kommunaler Abwässer war jedoch bis zu diesem Zeitpunkt europaweit nicht geregelt. Dieser Umstand, die wirtschaftlichen und geographischen Ungleichheiten innerhalb der EG und die unterschiedlichen Auffassungen über die Stellung des Umweltschutzes bewirkten, dass die kommunale Abwasserbeseitigungs-Infrastruktur höchst unterschiedlich entwickelt war.

Deutschland als Vorreiter in Gewässerschutz

So wurden in der Bundesrepublik bereits Mitte der achtziger Jahre die Vor- und Nachteile einer flächendeckenden Einführung der weitergehend den zu diesem Zeitpunkt erreichten Standard der mechanisch-biologischen Reinigung der kommunalen Abwässer konnte der weitere Nährstoffeintrag in die Binnengewässer und in Nord- und Ostsee nicht verhindert werden. Aus diesem Grund waren vielfach die schädlichen Einflüsse der Überdüngung bemerkbar, die die Gewässerqualität beeinträchtigten.

In der Entschließung des europäischen Rates über den Schutz der Nordsee und anderer Gewässer vom 28. Juni 1988 (88/C 209/02) griff die EG die aktuellen Entwicklungen auf. Der Rat nahm hier mit Besorgnis das starke Algenwachstum im Mai und Juni 1988 in Nord- und Ostsee und das ausgedehnte Robbensterben zur Kenntnis. Er wies in diesem Zusammenhang auf die starken Nährstoffeinträge in die Gewässer hin und forderte deshalb die Kommission auf, Vorschläge für Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene zur Reinigung von kommunalem Abwasser zu unterbreiten. Hierbei sollten die Ergebnisse des Ministerseminars, das am 27. und 28. Juni 1988 in Frankfurt veranstaltet worden war", Berücksichtigung finden.

Die deutsche Position war im Jahre 1988 zumindest auf Seiten des Bundes auf eine merkliche Verstärkung der Reinigungsanstrengungen (Einführung der dritten Reinigungsstufe in den kommunalen Abwasserbehandlungsanlagen) ausgerichtet. Die Bundesregierung strebte auf europäischer Ebene mindestens den Standard der mechanisch-biologischen Reinigung, wenn möglich den einer weitergehenden Reinigung der kommunalen Abwässer an.

Auf europäischer Ebene übermittelte nach einjähriger Vorarbeit die Kommission, die gemäß Art. 130s EWGV das alleinige Initiativrecht für den Erlass von Richtlinien hatte, dem Rat am 09. November 1989 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Behandlung kommunaler Abwässer.
Der Richtlinienvorschlag enthielt Mindestanforderungen für die Behandlung kommunaler Abwässer (Art. 4 bis 6) und die Beseitigung von Klärschlamm (Art. 13). Zur Festlegung der Mindestanforderungen sollten die Vorflut er in Abhängigkeit von ihrer Selbstreinigungskraft in drei Kategorien eingeteilt werden. Die mechanisch-biologische Reinigung sollte zum Mindeststandard erhoben werden (Art. 4) und in "empfindlichen Gebieten" sollte eine weitergehende Abwasserbehandlung notwendig sein (Art. 5). In "weniger empfindlichen Gebieten" sollte die mechanische Grundreinigung genügen (Art. 6). Daneben sollten die Ableitung von Industrieabwässern in kommunale Abwasserbeseitigungsanlagen kontrolliert (Art. 10), die Abgabe von Klärschlamm überwacht und die Verbringung von Klärschlamm in das Meer eingestellt werden (Art. 13).

Innerhalb der Kommission, die sich organisatorisch in 23 Generaldirektionen auf teilt, war die Direktion XI "Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz" zuständig." Hier wurde der Vorschlag erarbeitet und im Abstimmungsverfahren begleitet. Aufgrund der knappen Personalsituation ist diese Arbeit im Wesentlichen innerhalb eines Zweijahreszeitraums durch einen Mitarbeiter der Generaldirektion XI ausgeführt worden.

Der Rat übermittelte den Richtlinienvorschlag gemäß Art. 130s EWGV dem Europäischen Parlament sowie dem Wirtschafts- und Sozialausschuss mit der Bitte um Stellungnahme.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss gab am 25. April 1990 seine Stellungnahme ab", in der er die Initiative begrüßte, aber zu bedenken gab, dass eine Dreiteilung der Gewässer in "empfindliche, normale und weniger empfindliche" auf die Dauer dazu führen könne, dass in Küstengewässern auf die biologische Klärung verzichtet werden würde. Vielmehr sei es sinnvoll, durch finanzielle Unterstützung und Streckung der Fristen einen einheitlichen Stand zu erreichen. Entsprechend diesem Konzept regte der Wirtschafts- und Sozialausschuss daneben an, zuerst große Kommunen zu erfassen, zu versuchen, die Abwassermenge zu verringern und ökonomische Instrumente zur Abwasserbeseitigung einzuführen.

Das Europäische Parlament billigte in seiner Stellungnahme vom 13. September 1990 den Richtlinienvorschlag ebenfalls und schlug Fünfundfünfzig Änderungen vor. Die Änderungen betrafen im Wesentlichen die Straffung der Fristen und die Erhöhung der Anforderungen. Die Entfernung von Stickstoff und Phosphor sollte in "empfindlichen Gebieten" erfolgen, für die Einstufung eines Gebietes als "weniger empfindlich" sollten höhere Anforderungen aufgestellt werden. Die ausschließlich mechanische Reinigung sollte zeitlich befristet werden. Daneben sollten industrielle Direkteinleitungen nur noch dann erlaubt werden, wenn das Abwasser dem kommunalen Abwasser vergleichbar wäre. Durch die Änderungen wurden die Anforderungen des Richtlinienvorschlages erheblich verschärft.

Die Vorschläge des Europäischen Parlaments wurden von der Kommission nur in einigen Teilbereichen akzeptiert; demzufolge legte sie dem Rat am 25. Oktober 1990 einen geänderten Vorschlag gemäß Art. 149 Abs. 3 EWGV vor.

In der Zwischenzeit wurde der Kommissionsvorschlag innerhalb des Rates kontrovers diskutiert. Soweit bekannt ist, stieß der Richtlinienvorschlag nicht nur auf allgemeine Vorbehalte politischer und finanzieller Art, sondern es wurden auch einzelne Bestimmungen aus technischen Gründen kritisiert. Hierbei ergab sich ein deutliches Nord-Süd-Gefälle. Während z.B. von den Vertretern der Niederlande und Dänemarks für strengere Vorschriften plädiert wurde, argumentierten andere Staaten in die gegenteilige Richtung. Besonders die Unterteilung in drei Anforderungsniveaus innerhalb Europas für die Reinigung der kommunalen Abwässer, die die bestehenden Unterschiede im Bereich der Abwasserbeseitigungs-Infrastruktur sogar noch festschrieben, wurde als umweltpolitisch nicht nachvollziehbar kritisiert. Die Frage der ausschließlich mechanischen Reinigung in sogenannten "weniger empfindlichen Gebieten" blieb bis zum Schluss streitig und wurde, um die Richtlinie nicht insgesamt zu gefährden, als Kompromiss in Art. 6 der Richtlinie aufgenommen.

Die Vertreter der Bundesrepublik erreichten, dass die Anforderungen an die direkte Einleitung von industriellem Abwasser in die Vorfluter in Art. 13 i.V.m. Anhang III branchenbezogen formuliert wurden." Damit konnte eine alte Forderung der deutschen Wasserwirtschaft" erstmals in einer EG-Richtlinie verankert werden.

Außerdem konnten Dänemark und Deutschland durchsetzen, dass auch die Einzugsgebiete "empfindlicher Gewässer" bei der Festlegung der weitergehenden Reinigung berücksichtigt wurden (vgl. Art. 5 Abs. 5). Die Klarstellung, dass in "empfindlichen Gebieten" sowohl Stickstoff als auch Phosphor entfernt werden müssen, wurde von den Vertretern Deutschlands und der Niederlande angestrebt (Klarstellung von Anhang I Tabelle 1 Satz 1).

Dieses Ansinnen war jedoch nicht mehrheitsfähig.

Parallel wurde der Kommissionsvorschlag in der Bundesrepublik diskutiert. Der Bundesrat nahm am 16. Februar 1990 zu dem Kommissionsvorschlag Stellung und verlangte, da der "Vorschlag noch in mehrfacher Hinsicht unausgereift ist und deshalb einer gründlichen Überarbeitung bedarf", Änderungen, vor allem in der Frage der Differenzierung zwischen verschiedenen Gebieten und den damit verbundenen unterschiedlichen Reinigungsanforderungen. Darüber hinaus erbat sich der Bundesrat von der Bundesregierung eine erneute Möglichkeit zur Stellungnahme vor einer endgültigen Zustimmung zu dem Richtlinienvorschlag. Zu einer erneuten Stellungnahme kam es aber nicht.

Auf der Ebene der EG liefen die Abstimmungen bis zur Sitzung des Rates "Umwelt", die am 18. März 1991 stattfand, weiter. Während dieser Tagung konnte dann endgültig Einigkeit über den Richtlinientext erreicht werden.

Wegen der schwierigen Mehrheitsfindung enthält die Endfassung der Kommunal-Abwasserrichtlinie viele Alternativklauseln, offene Formulierungen und Kompromisse, die die Handhabung der Richtlinie erschweren. Die Richtlinie, die dann auf der Ratstagung vom 18. März 1991 endgültig verabschiedet worden war, wurde am 30. Mai 1991 im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht.

V.i.S.d.P.:

Dr. Thomas Schulte
Rechtsanwalt
Die Kanzlei ist seit 1995 schwerpunktmäßig auf dem Gebiet des Kapitalanlagen- und Bankenrechts sowie auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes tätig und vertritt bundesweit die Interessen einzelner Anleger. Die Kanzlei verfügt über zwei Büros in Berlin und eine Zweigstelle in München, außerhalb Berlin und München übernehmen wir selbstverständlich auch Mandate und stehen mit Rat und Tat zur Seite. Ergänzende Absenderangaben mit allen Kanzleistandorten finden Sie im Impressum auf unserer Internetseite www.dr-schulte.de
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